(462 σελ., εκδ. Αντ. Ν. Σάκκουλα, Αθήνα-Κομοτηνή 2000).
Βιβλιοκρισία Φίλιππου Σπυρόπουλου
Τόσο οι ουσιαστικοί όσο και οι διαδικαστικοί περιορισμοί της αναθεωρητικής λειτουργίας έχουν απασχολήσει παλαιόθεν τη συνταγματική επιστήμη στη χώρα μας, περνώντας από τον Ν. Ν. Σαρίπολο στον Αλέξανδρο Σβώλο, τον Θεμιστοκλή Τσάτσο, τον Αριστόβουλο Μάνεση και με χρονικά έσχατη (από το 1984) συστηματική επεξεργασία όλων των κρίσιμων ζητημάτων που άπτονται της αναθεωρητικής λειτουργίας κατά το ισχύον Σύνταγμα τη σχετική μονογραφία του Ευ. Βενιζέλου. Δεν είχε αποτελέσει, ωστόσο, αντικείμενο συστηματικής έρευνας από τη συνταγματική επιστήμη η μεθοδολογική οριοθέτηση της διαδικασίας ανεύρεσης του «ορθού» περιεχομένου των αναθεωρητέων διατάξεων, όπως αντίθετα έχει συμβεί με την επεξεργασία των μεθόδων ερμηνείας του συντάγματος.
Φιλοδοξία της μονογραφίας αυτής δεν αποτελεί λοιπόν η πραγμάτευση καθεαυτών των ζητημάτων που εμπίπτουν στην ερμηνευτική προσέγγιση του άρθρου 110 του Συντάγματος, υπό την έννοια του εντοπισμού και της αξιολόγησης των ουσαστικών και διαδικαστικών ορίων της αναθεώρησης. Αντίθετα, η παρούσα μελέτη επικεντρώνεται στη διερεύνηση των πρωταρχικών ερωτημάτων μιας «θεωρίας της αναθεωρητικής λειτουργίας» και στη διατύπωση ορισμένων θέσεων επί της εφαρμοστέας μεθόδου και επί της διαδικασίας κατά την αναζήτηση του θετέου δικαίου, στο πλαίσιο της συνταγματικής αναθεώρησης.
Δεν επιδιώκεται, συνεπώς, η εξαντλητική ερμηνεία του άρθρου 110 του Συντάγματος, αλλά η θέση προς συζήτηση ορισμένων μεθοδολογικών αξόνων που τέμνουν τον τρόπο με τον οποίο θα ήταν σκόπιμο να θεμελιώσει τις προτάσεις του ο αναθεωρητικός νομοθέτης. Η εφαρμογή των μεθοδολογικών αυτών αξόνων θα μπορούσε να λειτουργήσει ενισχυτικά για τη νομιμοποίηση, τη διαφάνεια και τη θεσμική αποτελεσματικότητα του αναθεωρητικού εγχειρήματος –με γνώμονα ασφαλώς και τη συνταγματική ρύθμιση του άρθρου 110. Οι εν λόγω άξονες δεν αναπτύσσονται εν κενώ, αλλά εντάσσονται σε έναν ευρύτερο προβληματισμό για την εξέλιξη της συνταγματικής θεωρίας στο πλαίσιο της πλουραλιστικής δημοκρατίας.
Το πρωταρχικό ερώτημα που διαπερνά τη μελέτη θα μπορούσε συνοπτικά να διατυπωθεί ως εξής: Η αναθεώρηση του συντάγματος αποτελεί μια λειτουργία η οποία οριοθετείται μόνον αρνητικά-αμυντικά, με τη θέσπιση ουσιαστικών και διαδικαστικών εγγυήσεων που θέτουν φραγμούς στον αναθεωρητικό νομοθέτη, θεωρώντας την ανεύρεση του «ορθού» περιεχομένου του θετέου συντάγματος αμιγώς πολιτική ύλη; Ή, αντίθετα, η θέσπιση συντάγματος προϋποθέτει και την αποσαφήνιση της θετικής-δημιουργικής πλευράς της αναθεωρητικής λειτουργίας, που συνεπάγεται τη συστηματική διαμόρφωση αρχών, κανόνων και κριτηρίων εφαρμοστέων κατά τη συνταγματική νομοθέτηση; Το ερώτημα αυτό προεκτείνεται περαιτέρω, συναρμοζόμενο με ένα πρόβλημα που άπτεται άμεσα της λειτουργίας του συντάγματος στις σύγχρονες πλουραλιστικές δημοκρατίες και αφορά τον κύκλο και το ρόλο των συμμετεχόντων στην αναθεωρητική διαδικασία.
Ως γνωστόν αρμόδιο όργανο για την αναθεώρηση του Συντάγματος είναι η Βουλή. και μάλιστα, για τη θέσπιση των συνταγματικών διατάξεων που η πρώτη Βουλή πρότεινε να αναθεωρηθούν, αρμόδια χρίζεται η δεύτερη αναθεωρητική Βουλή, ύστερα από τη μεσολάβηση γενικών βουλευτικών εκλογών. Υπό αυτό το πρίσμα, η αναθεωρητική λειτουργία θεωρείται κατ’ εξοχήν υπόθεση της «πολιτικής τάξης». Το δεύτερο ερώτημα που τίθεται, λοιπόν, στην παρούσα εργασία αφορά το κατά πόσον η αναθεωρητική λειτουργία αποτελεί αποκλειστική υπόθεση των πολιτικών ή εάν, στο πλαίσιο της σύγχρονης πλουραλιστικής δημοκρατίας, καθίσταται επιβεβλημένη η διεύρυνσή της στην ανοιχτή κοινωνία των αναθεωρητών του συντάγματος –χωρίς αυτό ασφαλώς να σημαίνει ότι αμφισβητείται η αρμοδιότητα των δύο αναθεωρητικών Βουλών. Στα δύο αυτά αλληλένδετα ζητήματα η συνταγματική επιστήμη μέχρι σήμερα φαίνεται να έχει απαντήσει σιωπηρώς αρνητικά, αφού, με εξαίρεση κάποιες διάσπαρτες νύξεις, έχει ασχοληθεί μόνον με την αρνητική-αμυντική οριοθέτηση της αναθεωρητικής λειτουργίας. Η τεκμηρίωση της αναγκαιότητας μιας μεθόδου της συνταγματικής νομοθέτησης απουσιάζει, παρά το γεγονός ότι έχουν εκπονηθεί σημαντικές έρευνες de constitutione ferenda.
Κεντρική ιδέα της μελέτης συνιστά η θέση ότι για τη νομιμοποίηση και τη διαφάνεια της αναθεώρησης του συντάγματος είναι επιβεβλημένη η θεμελίωσή της με βάση πειστικές και ελέγξιμες αρχές, κριτήρια και επιχειρήματα, με γνώμονα τα οποία οργανώνεται ένας ανοιχτός διάλογος επί των κρίσιμων ζητημάτων συνταγματικής πολιτικής. Αφετηρία για την τεκμηρίωση της θέσης αυτής αποτελεί η αναγνώριση του διττού χαρακτήρα της αναθεωρητικής λειτουργίας, η οποία έχει μεν ως αντικείμενο μια «πολιτική ύλη», όμως ταυτόχρονα τελεί σε άμεση νομική δέσμευση από την ιστορικοπολιτική λογική του ισχύοντος συντάγματος ως συστηματικής ενότητας, όπως αποτυπώνεται στις θεμελιώδεις συνταγματικές αρχές. Υπό αυτό το πρίσμα, η αναθεώρηση του συντάγματος θα μπορούσε να χαρακτηριστεί ως ιδιόμορφη ερμηνευτική διαδικασία, στο πλαίσιο της οποίας η πολιτική βούληση του αναθεωρητικού νομοθέτη οφείλει να υποταχθεί στις θεμελιώδεις συνταγματικές αρχές και να ενταχθεί συστηματικά στην ενότητα που συγκροτεί το σύνταγμα. Τόσο η νομιμοποίηση του αναθεωρητικού εγχειρήματος όσο και η διαφύλαξη της εσωτερικής ισορροπίας του συνταγματικού κειμένου προϋποθέτουν την αποσαφήνιση των μεθοδολογικών θεμελίων της αναθεωρητικής λειτουργίας, κατά τρόπο αντίστοιχο προς την επεξεργασία των μεθόδων ερμηνείας των συνταγματικών κανόνων.
Η συνταγματική αναθεώρηση δεν θα μπορούσε βέβαια, εκ της φύσεώς της, να οριοθετηθεί εξίσου αυστηρά με τη συνταγματική ερμηνεία, μέσω της χρήσης κριτηρίων ορθότητας με «πολιτική καθαρότητα» και αυστηρή νομική θεμελίωση, αφού διαπνέεται σε μείζονα βαθμό από το αποφασιοκρατικό στοιχείο. Όμως η αξιοπιστία και η νομιμοποίηση του αναθεωρητικού εγχειρήματος είναι άρρηκτα συνδεδεμένες με τη συστηματική επεξεργασία των λόγων, των επιχειρημάτων –νομικών και πραγματολογικών– και των κριτηρίων που δικαιολογούν αφ’ ενός την ανάγκη αναθεώρησης μιας σειράς συνταγματικών διατάξεων και, αφ’ ετέρου, την επιλογή συγκεκριμένων προτάσεων αναδιατύπωσής τους.
Επί τη βάσει των προηγούμενων συλλογισμών επιχειρήθηκε η ανάπτυξη μιας μεθόδου της συνταγματικής νομοθέτησης, η οποία διαρθρώνεται σε τέσσερις εγκάρσια τεμνόμενους άξονες. Στον πρώτο άξονα αποτυπώνονται οι αρχές που διέπουν την αναθεωρητική λειτουργία. Πρόκειται για την αρχή της συνέχειας του συντάγματος, την αρχή της συναίνεσης, την αρχή της επιχειρηματολογικής διαφάνειας και την αρχή του αυτοπεριορισμού του αναθεωρητικού νομοθέτη.
Σύμφωνα με την αρχή της συνέχειας, οι καινοτομίες που επιφέρει μια συνταγματική αναθεώρηση δεν είναι επιτρεπτό να ανατρέψουν τις θεμελιώδεις συνταγματικές αρχές, αλλά περιορίζονται στην προσαρμογή επιμέρους συνταγματικών διατάξεων στην ιστορική εξέλιξη και στους μεταβαλλόμενους κοινωνικούς, πολιτικούς και ιδεολογικούς συσχετισμούς. Σύμφωνα με την αρχή της συναίνεσης, η προσαρμογή του συντάγματος στην ιστορική εξέλιξη πρέπει να καλύπτεται από εγγυήσεις ευρύτερης αποδοχής ως προς το περιεχόμενο και τη διαδικασία της αναθεώρησης, προκειμένου το σύνταγμα να λειτουργήσει αποτελεσματικά ως νομιμοποιητικό θεμέλιο της πολιτικής εξουσίας και να κωδικοποιήσει τις βασικές ηθικοπολιτικές αρχές που συνέχουν μια κοινωνία. Σύμφωνα με την αρχή της επιχειρηματολογικής διαφάνειας, αναγκαία για τη νομιμοποίηση του αναθεωρητικού εγχειρήματος είναι, επίσης, η ειδική τεκμηρίωσή του και η κοινοποίηση των συνταγματικοπολιτικών του αφετηριών, οι οποίες συναρμόζονται με συγκεκριμένες και δεδηλωμένες αντιλήψεις περί συντάγματος και περί πολιτείας. Τέλος, σύμφωνα με την αρχή του αυτοπεριορισμού, ο αναθεωρητικός νομοθέτης δεν κρίνεται θεμιτό να διολισθήσει σε ριζικές μεταρρυθμίσεις του εκάστοτε ισχύοντος συντάγματος, ούτε να αγνοήσει τα χαρακτηριστικά της ελλειπτικότητας και της διάρκειας του συνταγματικού κειμένου, υπερφορτώνοντάς το με διατάξεις λεπτομερειακές, συγκυριακής λογικής ή χαλαρής κανονιστικής υφής.
Πάνω στον άξονα των αρχών αυτών οικοδομείται η μέθοδος θεμελίωσης της αναθεωρητικής λειτουργίας. Ο δεύτερος άξονας της συνταγματικής νομοθέτησης περιλαμβάνει τα πεδία αναφοράς στα οποία ανάγεται ο αναθεωρητικός νομοθέτης. Το σημαντικότερο δείκτη για τη διαπίστωση της αναγκαιότητας αναθεώρησης του συντάγματος αποτελεί αναμφίβολα η δοκιμασία του στην πράξη και ο εντοπισμός των ερμηνευτικών ορίων των ισχυουσών διατάξεων. Πέραν τούτου, ο αναθεωρητικός νομοθέτης είναι υποχρεωμένος να επεξεργαστεί μια συνεκτική συνταγματική πολιτική, με την οποία θα καθορίσει τους στόχους του και τα μέσα εξειδίκευσής τους. Τόσο η αναγωγή του αναθεωρητικού νομοθέτη στην πραγματική λειτουργία των συνταγματικών θεσμών όσο και η επεξεργασία μιας συνταγματικής πολιτικής συνδέονται με ένα τρίτο πεδίο αναφοράς, δηλαδή με την αποσαφήνιση των ερμηνευτικών του προαντιλήψεων, οι οποίες οφείλουν να είναι ιστορικά και συνταγματικά θεμελιωμένες και επομένως αιτιολογημένες.
Με τον τρίτο άξονα της συνταγματικής νομοθέτησης εξειδικεύεται περαιτέρω η επιχειρηματολογική υφή του αναθεωρητικού εγχειρήματος, στο μέτρο που αναζητούνται συγκεκριμένα επιχειρήματα τα οποία θα μπορούσαν να χρησιμεύσουν στον αναθεωρητικό νομοθέτη για τη θεμελίωση του αναθεωρητικού εγχειρήματος. Ο αναθεωρητικός νομοθέτης οφείλει «λόγον διδόναι» για τις επιλογές του, οι οποίες, πέρα από την αναφορά στην πραγματική λειτουργία των θεσμών, θεωρείται αναγκαίο να θεμελιώνονται με γνώμονα το ίδιο το συνταγματικό κείμενο. Τα επιχειρήματα για τη θεμελίωση της πρότασης αναθεώρησης πρέπει να πείθουν ότι οι προτεινόμενες μεταβολές είναι απαραίτητες και εξυπηρετούν αποτελεσματικότερα, σε σχέση με τις υπό αναθεώρηση διατάξεις, μια συγκεκριμένη ratio. Για την κατάστρωση των επιχειρημάτων αυτών –που διαφοροποιούνται αναλόγως αν άπτονται των οργανωτικών διατάξεων του συντάγματος ή των θεμελιωδών δικαιωμάτων– ιδιαίτερη σημασία αποκτά η συγκριτική μέθοδος, λαμβανομένης υπόψη της εμβάθυνσης της διαδικασίας ευρωπαϊκής ολοκλήρωσης.
Ο τέταρτος άξονας της συνταγματικής νομοθέτησης αφορά την αξιολόγηση των επιχειρημάτων θεμελίωσης του αναθεωρητικού εγχειρήματος. Κριτήρια αξιολόγησης αποτελούν η διαφύλαξη της ενότητας του συντάγματος, η κατανομή του βάρους της επιχειρηματολογίας υπέρ του ισχύοντος, η επιδίωξη εξισορρόπησης ή, πάντως, prima facie επιλογής μεταξύ αντίθετων επιχειρημάτων και η εκ των προτέρων αποτίμηση των νομικών και πραγματικών επιπτώσεων που επιφέρει η προτεινόμενη μεταρρύθμιση. Με την εφαρμογή των κριτηρίων αυτών σταθμίζονται τα προβαλλόμενα επιχειρήματα θεμελίωσης των προτάσεων συνταγματικής αναθεώρησης, διασφαλίζοντας τη διαφάνεια και την ελεγξιμότητά τους και ενισχύοντας τη νομιμοποίηση του αναθεωρητικού εγχειρήματος.
Η αναλυτική επεξεργασία των τεσσάρων αυτών αξόνων, στους οποίους τυποποιούνται οι αρχές, τα επιχειρήματα και τα κριτήρια θεμελίωσης της αναθεωρητικής λειτουργίας, συνιστά την απάντηση στο πρώτο σκέλος του πρωταρχικού ερωτήματος που διαπερνά τη μελέτη, δηλαδή στο πρόβλημα της μεθόδου ανεύρεσης του περιεχομένου των αναθεωρητέων διατάξεων. Το δεύτερο σκέλος του ερωτήματος αυτού αφορά τους φορείς και τη διαδικασία εφαρμογής της εν λόγω μεθόδου. Η βασική θέση που υποστηρίζεται επ’ αυτού συναρτάται με τη διερεύνηση της λειτουργίας του συντάγματος στις σύγχρονες πλουραλιστικές δημοκρατίες ως ενός συμβολικού δημόσιου χώρου, στον οποίο συμβιώνουν ποικίλες αντιλήψεις, αξίες και συμφέροντα.
Η συγκρότηση του συντάγματος στις σύγχρονες πλουραλιστικές δημοκρατίες κατατείνει στη δημιουργία ενός πεδίου όπου αποτυπώνονται τα στοιχεία που συνέχουν την κοινωνία. Το σύνταγμα δεν αποτελεί πλέον ένα μηχανισμό κωδικοποίησης, αναπαραγωγής και επιβολής μιας κυρίαρχης ιδεολογίας, αλλά τείνει να μεταμορφωθεί σε ένα αξιακά ανοιχτό σύστημα υποδοχής των επάλληλων συναινέσεων που διαμορφώνονται στην κοινωνία. δηλαδή συναινέσεων που υπερ¬βαίνουν τον πρόσκαιρο συμβιβασμό μεταξύ αντιμαχόμενων δυνάμεων και αντιλήψεων και προκύπτουν ως αποτέλεσμα μιας διαλογικής επεξεργασίας εκείνων των επιμέρους στοιχείων, τα οποία αναγνωρίζονται ως συναφή προς κοινά απο¬δεκτές αντιλήψεις και αξίες.
Η συγκρότηση ενός πλέγματος κοινών θεμελιωδών κανόνων και αξιών για την οργάνωση και τη λειτουργία της πολιτείας προϋποθέτει τη δημοσιότητα και το διάλογο στην ανοιχτή κοινωνία των αναθεωρητών του συντάγματος, δηλαδή μεταξύ όλων εκείνων των επικοινωνιακώς δρώντων υποκειμένων και φορέων δύναμης που επηρεάζουν την κρίση των αρμόδιων οργάνων. Ο συναινετικός χαρακτήρας του συντάγματος εξαρτάται από την επιτυχία μιας επικοινωνιακής διαδικασίας διαμόρφωσης γνώμης και λήψης αποφάσεων με γνώμονα ορθολογικά και πειστικά επιχειρήματα. Η συναινετική συγκρότηση του συντάγματος στις σύγχρονες πλουραλιστικές δημοκρατίες αποδεικνύεται, συνεπώς, άρρη¬κτα συνδεδεμένη με τη διαμόρφωση μιας μεθόδου επιχειρηματολογικής θεμελίωσης της αναθεωρητικής λειτουργίας. Η επάλληλη συναίνεση αποτελεί πρωτίστως συναίνεση επί τη βάσει της δύναμης των επιχειρημάτων. Στο πλαίσιο μιας πλου¬ραλιστικής πολιτείας όπου η εξου¬σία διαχέεται σε δια¬φό¬ρους θεσμούς και ομάδες και τα συλλογικά υποκείμενα των επιμέρους συγκρούσεων δεν αποτυπώνονται σε συμπαγείς και στεγανές κοινωνικές και ταξικές συσσωματώσεις, η αναζήτηση επάλληλων συναινέσεων συνιστά την αρμόζουσα κατασκευή για την οριοθέτηση της διαδικασίας συγκρότησης του συντάγματος. Εξάλλου, ο συναινετικός χαρακτήρας της θέσπισης του συντάγματος αποτελεί εγγύηση της πολιτισμικής διαφοράς, της πολλαπλότητας των αντιλήψεων και της ισότιμης συνύπαρξης διαφορετικών ομάδων.
Ωστόσο, επιδίωξη της συναίνεσης δεν σημαίνει αποϊδεολογικοποίηση του διαλόγου για την αναθεώρηση του συντάγματος. Η αναζήτηση της συναίνεσης όσον αφορά τα θεμελιώδη ζητήματα συγκρότησης της οργανωμένης κοινωνίας, δηλαδή όσον αφορά τους όρους διεξαγωγής του πολιτικού παιχνιδιού, είναι μια διαδικασία όπου το πολιτικό στοιχείο κυριαρχεί, χωρίς πάντως να υποβαθμίζεται ο τελικός της σκοπός, δηλαδή η ανεύρεση εκείνων των πεδίων όπου εντοπίζονται επάλληλες συναινέσεις. Η επίτευξη της συναίνεσης μέσα από μια διαδικασία διαλόγου στην ανοιχτή κοινωνία των ερμηνευτών του συντάγματος αποτελεί, άλλωστε, προϋπόθεση για τη νομιμοποίηση του αναθεωρητικού εγχειρήματος και την ικανότητα του νέου συντάγματος να επιτελέσει την ενοποιητική του λειτουργία.
Υπό το πρίσμα της συναινετικής υφής της αναθεωρητικής λειτουργίας προσεγγίζεται, επίσης, μια σειρά «τεχνικών» συνταγματικών προβλημάτων, σχετικών με τις διαδικαστικές εγγυήσεις της αναθεώρησης κατά το ισχύον Σύνταγμα. Συνοπτικά, στα κυριότερα συμπεράσματα που συνάγονται επί των συγκεκριμένων αυτών προβλημάτων συγκαταλέγονται, πρώτον, η δέσμευση της δεύτερης αναθεωρητικής Βουλής από τις κατευθύνσεις που πρότεινε η πρώτη Βουλή. δεύτερον, η θέση ότι με βάση την ιστορικο-εξελικτική προσέγγιση, η παρεμβολή του εκλογικού σώματος μεταξύ των δύο Βουλών ανανοηματοδοτείται και αποτυπώνει μια εντολή ευρύτερης συμμετοχής της κοινωνίας στην αναθεωρητική διαδικασία. τρίτον, η άποψη ότι η αναθεώρηση των διαδικαστικών εγγυήσεων της αναθεώρησης κρίνεται επιτρεπτή μόνον όσον αφορά επιμέρους ρυθμίσεις οι οποίες δεν θίγουν το συναινετικό χαρακτήρα του αναθεωρητικού εγχειρήματος ούτε τη δυνατότητα ουσιαστικής σύμπραξης της κοινωνίας στο εγχείρημα αυτό.
Η συνταγματική νομοθέτηση στις σύγχρονες πλουραλιστικές δημοκρατίες οφείλει να είναι ανοιχτή στην κοινωνία και να βασίζεται σε συναινέσεις οι οποίες δεν περιορίζονται στο Κοινοβούλιο, όπου συγκυριακές κομματικές συγκλίσεις ή αντιπαραθέσεις θα μπορούσαν να οδηγήσουν σε εύθραυστες, ασταθείς ή απρόσφορες επιλογές. Το σύνταγμα στις σύγχρονες δημοκρατίες προορίζεται να διαμορφώνει σταθερούς θεσμούς ελεύθερης έκφρασης ποικίλων αξιών και εξισορρόπησης αντίθετων συμφερόντων. Τόσο η ευθύνη του ερμηνευτή του συντάγματος όσο και, πολλώ μάλλον, η ευθύνη του αναθεωρητικού νομοθέτη «είναι ευθύνη πολιτική, ευθύνη για την πολιτεία, ευθύνη για τη δημοκρατία». Αμφότεροι, λοιπόν, οφείλουν να επιδιώκουν τη σύμπραξη ενός όσο το δυνατόν ευρύτερου φάσματος υποκειμένων που συνυπάρχουν στην ανοιχτή κοινωνία των ερμηνευτών και των αναθεωρητών, αναδεικνύοντας ταυτόχρονα την προέχουσα θέση που καταλαμβάνει στη διαδικασία ερμηνείας και αναθεώρησης του συντάγματος η βασισμένη στην επίκληση συνταγματικών αρχών επιχειρηματολογία.
