Επί του… Περιστυλίου, 10.3.2025 (τ.χ. 091)
Η θέση του πρωθυπουργού στο κοινοβουλευτικό σύστημα είναι δεσπόζουσα. Μετά τη συνταγματική αναθεώρηση του 1986 και τη συρρίκνωση των προεδρικών αρμοδιοτήτων η θέση του ενισχύθηκε ακόμη περισσότερο. Οι εξουσίες του πρωθυπουργού εξαρτώνται ωστόσο από το αν πρόκειται για μονοκομματική Κυβέρνηση απόλυτης κοινοβουλευτικής πλειοψηφίας, για Κυβέρνηση συνασπισμού ή για Κυβέρνηση μειοψηφίας[1]. Υπό όλες τις εκδοχές, πάντως, το σύστημα οργάνωσης της Κυβέρνησης κατά το Σύνταγμα και την πολιτειακή πρακτική χαρακτηρίζεται ως πρωθυπουργοκεντρικό και όχι ως συλλογικό. Αυτό σημαίνει ότι ο πρωθυπουργός έχει τη δυνατότητα να επιβάλλει τις επιλογές του κατά τη λήψη των κυβερνητικών αποφάσεων και όχι απλώς να συντονίζει τις εργασίες ενός συλλογικού οργάνου με όρους ισοτιμίας προς τους υπουργούς.
Η συνταγματική αναθεώρηση του 2019, με την οποία συρρικνώθηκαν τα θεσμικά αντίβαρα απέναντι στην εκάστοτε κυβερνώσα πλειοψηφία, κατέστησε τη θέση της Κυβέρνησης και ιδίως του πρωθυπουργού ακόμη ισχυρότερη στο κοινοβουλευτικό σύστημα. Η δεσπόζουσα θέση του πρωθυπουργού δεν αποτελεί πάντως μόνο ελληνικό χαρακτηριστικό, αλλά ακολουθεί την τάση «προεδροποίησης» των κοινοβουλευτικών συστημάτων[2].
Το κρισιμότερο ζήτημα που απασχολεί σήμερα την επιστημονική συζήτηση στο πλαίσιο του Συντάγματος των εξουσιών και θα πρέπει να απασχολήσει κατά προτεραιότητα τον μελλοντικό συνταγματικό νομοθέτη είναι η διασφάλιση της λειτουργίας αποτελεσματικών αντίβαρων απέναντι στην κυβερνώσα πλειοψηφία και ιδίως απέναντι στη δεσπόζουσα θέση του πρωθυπουργού. Ανεξάρτητα από τη θεσμική επιλογή ή την πολιτική κουλτούρα ενός μοντέλου συναινετικής ή συγκρουσιακής δημοκρατίας, οι θεσμικές ανασχέσεις και τα αντισταθμίσματα προς την παντοδυναμία των κοινοβουλευτικών πλειοψηφιών, άρα και προς τη δεσπόζουσα θέση του πρωθυπουργού, αποτελούν προϋπόθεση για τη σταθερότητα του δημοκρατικού και κοινωνικού κράτους δικαίου.
Ως νομικά δεσμευτικοί περιορισμοί της πολιτικής εξουσίας, τα θεσμικά αντίβαρα δεν αποτελούν απλώς μια ανταγωνιστική πολιτική βούληση προς την Κυβέρνηση, αλλά συναρτώνται με την αρχή του κράτους δικαίου, δηλαδή τη δέσμευση της πολιτικής εξουσίας από το δίκαιο και την προστασία των δικαιωμάτων των πολιτών. Τα θεσμικά αντίβαρα θεμελιώνονται, εξάλλου, στην αρχή της διάκρισης των εξουσιών που επιτάσσει την κατανομή της κρατικής εξουσίας σε διαφορετικά κρατικά όργανα, θέτοντας τις δομικές προϋποθέσεις για τον αμοιβαίο έλεγχο μεταξύ τους[3].
Ποια μπορούν να είναι τα θεσμικά αντίβαρα απέναντι στον πρωθυπουργό; Η απάντηση είναι ότι όλα τα άμεσα όργανα του κράτους έχουν τη δυνατότητα να διαδραματίσουν ρόλο αντίβαρου, αρκεί να τους δοθούν οι κατάλληλες θεσμικές αρμοδιότητες. Τέτοια αντίβαρα μπορούν να καταστούν ο Πρόεδρος της Δημοκρατίας, οι κοινοβουλευτικές ομάδες τόσο της πλειοψηφίας όσο και της μειοψηφίας, τα δικαστήρια, οι ανεξάρτητες αρχές και το εκλογικό σώμα. Σε όλα αυτά τα κρατικά όργανα πρέπει να απονεμηθούν νέες αρμοδιότητες και δυνατότητες παρέμβασης, χωρίς ωστόσο να διακυβευθεί η ικανότητα διακυβέρνησης της χώρας λόγω αλλεπάλληλων και χρονοβόρων επιλογών αρνησικυρίας στις κυβερνητικές αποφάσεις.
Η διάρθρωση των σχέσεων των άμεσων κρατικών οργάνων μεταξύ τους, με τα άλλα κρατικά όργανα, με υπερεθνικά αντίβαρα και με την κοινωνία έχει διαρρυθμιστεί σε επίπεδο πρωταρχικών αποφάσεων και αποτυπώνεται ήδη σε μη αναθεωρήσιμες συνταγματικές διατάξεις, όπως οι θεμελιώδεις αρχές του πολιτεύματος, καθώς και στις διεθνείς και ενωσιακές δεσμεύσεις που απορρέουν από τη συμμετοχή της χώρας στην Ευρωπαϊκή Ένωση και σε διεθνείς οργανισμούς. Ωστόσο παραμένουν ανοιχτά αρκετά πεδία παρέμβασης του συνταγματικού νομοθέτη στο πλαίσιο της αναθεώρησης, προκειμένου να αμβλυνθεί η πρωθυπουργική παντοκρατορία.
Η σημαντικότερη τομή ως προς την κατοχύρωση θεσμικών αντίβαρων απέναντι στην παντοκρατορία του πρωθυπουργού δεν αφορά, ωστόσο, τη διεύρυνση των αρμοδιοτήτων των άλλων άμεσων κρατικών οργάνων, αλλά τη μετάβαση από το συγκεντρωτικό κράτος, που υπό τον μανδύα του «επιτελικού κράτους» στην πραγματικότητα παρεμβαίνει κεντρικά σε όλα τα επίπεδα άσκησης δημοσίων πολιτικών, στην πολυεπίπεδη διακυβέρνηση, δηλαδή στην εκ νέου οριοθέτηση των αρμοδιοτήτων και στη διασφάλιση των συστημικών σχέσεων μεταξύ των διαφορετικών επιπέδων του κράτους, όπου ως κράτος νοούνται και οι οργανισμοί τοπικής αυτοδιοίκησης.
Η συγκέντρωση αρμοδιοτήτων στο λεγόμενο «κέντρο διακυβέρνησης», το οποίο έχει οργανωθεί ως πανοπτικός μηχανισμός υποστήριξης του πρωθυπουργού, δεν ασκεί στην πράξη μια επιτελική λειτουργία, αλλά συνεπάγεται την οικειοποίηση από τον πρωθυπουργό αρμοδιοτήτων που θα έπρεπε να ασκούνται από άλλα κρατικά όργανα ή σε άλλα επίπεδα της πολιτείας, ιδίως στο επίπεδο των οργανισμών τοπικής αυτοδιοίκησης. Είναι, συνεπώς, επιβεβλημένο να αναθεωρηθούν τα άρθρα 101 και 102 του Συντάγματος προκειμένου, πρώτον, να αποκατασταθεί η ενότητα του διοικητικού συστήματος κατοχυρώνοντας σαφώς την τοπική αυτοδιοίκηση ως αναπόσπαστο επίπεδο του κράτους και, δεύτερον, να προβλεφθούν πρόσφορα κριτήρια για την ανακατανομή των αρμοδιοτήτων μεταξύ κεντρικής διοίκησης, αποκεντρωμένης διοίκησης και τοπικής αυτοδιοίκησης[4].
Στην κατεύθυνση αυτή πρέπει ιδίως να αναγνωριστεί στο Σύνταγμα η θέση της τοπικής αυτοδιοίκησης ως αυτοτελούς συνιστώσας του κράτους, να θεσπιστεί η πολυεπίπεδη διακυβέρνηση ως μηχανισμός ανακατανομής των αρμοδιοτήτων μεταξύ διαφορετικών επιπέδων του κράτους, να προβλεφθεί ρητά η αρχή της εγγύτητας, δηλαδή η άσκηση των διαφόρων δημόσιων πολιτικών να ανατίθεται στις αρχές που είναι πλησιέστερες στους πολίτες, να κατοχυρωθεί η κανονιστική αυτονομία των οργανισμών τοπικής αυτοδιοίκησης για την προσαρμογή των ρυθμίσεων στις τοπικές συνθήκες και να θεσμοθετηθεί η δυνατότητα δημιουργίας ενός αυτόνομου φορολογικού μηχανισμού των οργανισμών τοπικής αυτοδιοίκησης[5]. Η μετάβαση από το πλέον συγκεντρωτικό κράτος της Ευρώπης στην πολυεπίπεδη διακυβέρνηση μπορεί να αποτελέσει το ισχυρότερο αντιστάθμισμα στις πρωθυπουργικές υπερεξουσίες.
[1] Σ. Βλαχόπουλος/Ξ. Κοντιάδης, Εγχειρίδιο Συνταγματικού Δικαίου, 2025, σ. 359 επ.
[2] T. Poguntke/P. Webb (Eds.), The Presidentialization of Politics, 2005.
[3] Γ. Τασόπουλος, Τα θεσμικά αντίβαρα της εξουσίας και η αναθεώρηση του Συντάγματος, 2007, σ. 15 επ.
[4] Γ. Σωτηρέλης, Η μεταρρύθμιση της Τοπικής Αυτοδιοίκησης, 2002, σ. 53 επ.
[5] Ν. Χλέπας, Η τοπική αυτοδιοίκηση μετά την αναθεώρηση, στον τόμο: Δ. Τσάτσος/Ευ. Βενιζέλος/Ξ. Κοντιάδης, Το νέο Σύνταγμα, 2001, σ. 427 επ.