Σύνταγμα και ευρωπαϊκή οικονομική διακυβέρνηση

Παρουσίαση του βιβλίου του Απόστολου Βλαχογιάννη «Το Σύνταγμα στη νέα ευρωπαϊκή οικονομική διακυβέρνηση (Τάσεις και αλλοιώσεις του εθνικού συνταγματισμού)» (Εκδ. Σάκκουλα, 2018)

Ι.

Οι παθογένειες της Ευρωπαϊκής Ένωσης δεν ήταν ποτέ κρυφές: Έλλειμμα δημοκρατικής νομιμοποίησης, πολυδαίδαλη γραφειοκρατία με περιορισμένη λογοδοσία, υποβάθμιση των παρεμβάσεων για την άμβλυνση των κοινωνικών και περιφερειακών ανισοτήτων, απρόσωπη πολιτική ηγεσία, εσωτερικές διαφωνίες για τον ρυθμό εξέλιξης της ενοποιητικής διαδικασίας.

Κάθε μεγάλη κρίση που έπληττε την ΕΕ οδηγούσε σε άλματα προς τα εμπρός, με εμβάθυνση των ευρωπαϊκών θεσμών, ενίσχυση της διαφάνειας και της λογοδοσίας, διεύρυνση με νέα κράτη, δημιουργία κύκλων κρατών με ενισχυμένη συνεργασία, όπως στην περίπτωση της Ευρωζώνης. Όμως μια συναστρία απρόβλεπτων εσωτερικών και εξωτερικών γεγονότων κατέστησε πλέον πιθανότερη τη σταδιακή ή βίαιη αποσύνθεση του ενοποιητικού εγχειρήματος. 

Αφετηρία της ευρωπαϊκής αποσύνθεσης ήταν η οικονομική κρίση, που ανέσυρε σε πρώτο πλάνο το χάσμα μεταξύ Βορρά και Νότου, διαχωρίζοντας τα κράτη σε δανειστές και οφειλέτες. Η οικονομική κρίση αναβίωσε ιστορικές έχθρες και πολιτισμικά στερεότυπα, τόσο μεταξύ των λαών του Βορρά και του Νότου όσο και μεταξύ των ίδιων των κρατών του λεγόμενου ευρωπαϊκού «Διευθυντηρίου», τη Γερμανία, τη Γαλλία και το προς αποχώρηση πλέον Ηνωμένο Βασίλειο. Οι δομικές ατέλειες του κοινού νομίσματος, σε συνδυασμό με το εμφανές έλλειμμα ηγεσίας, είχαν συνέπεια η αντίδραση στην κρίση να είναι αργή και αποσπασματική, με σοβαρές επιπτώσεις για την πρόσληψη της Ευρώπης από τις ευρωπαϊκές κοινωνίες.

Παρ’ όλα αυτά η Ευρωπαϊκή Ένωση αποδείχθηκε ικανή να παρακάμψει την απουσία ρητών διατάξεων στις Συνθήκες για την ενίσχυση των οικονομικά αδύναμων κρατών και τη μέχρι τώρα έλλειψη πολιτικής βούλησης για τη δημιουργία αποτελεσματικών μηχανισμών εποπτείας των χωρών της Ευρωζώνης, αναδιαρθρώνοντας σταδιακά το πλαίσιο της ευρωπαϊκής οικονομικής διακυβέρνησης. Η εγκαθίδρυση ενός αυστηρού συστήματος ελέγχου και εποπτείας σε όλες τις χώρες της Ευρωζώνης, αλλά και της ΕΕ στο σύνολό της, ανέδειξε κρίσιμα συνταγματικά ζητήματα και προκάλεσε ισχυρές αντιστάσεις σε εθνικό επίπεδο. Η νέα ευρωπαϊκή οικονομική διακυβέρνηση αποσκοπεί στην αποτελεσματικότερη επιδίωξη της δημοσιονομικής σταθερότητας. Από την άλλη πλευρά όμως, προσκρούει σε ενστάσεις που αφορούν την εθνική κυριαρχία των κρατών μελών, την επικράτηση του οικονομικού έναντι του πολιτικού στοιχείου εντός της ΟΝΕ και το δημοκρατικό έλλειμμα της ΕΕ.

ΙΙ.

Το βιβλίο του Απόστολου Βλαχογιάννη «Το Σύνταγμα στη νέα ευρωπαϊκή οικονομική διακυβέρνηση» αναλύει την επίδραση που ασκούν στις εθνικές συνταγματικές τάξεις οι νέες παρεμβάσεις στην άσκηση οικονομικής και δημοσιονομικής πολιτικής. 

Η οικονομική κρίση λειτούργησε ως εξωγενής παράγοντας που ανέτρεψε τόσο τις σχέσεις μεταξύ κρατικών οργάνων, πάγιες νομολογιακές κατασκευές και συνταγματικές πρακτικές, όσο και, ευρύτερα, κλασικές αντιλήψεις για το Σύνταγμα και την ιεραρχία των κανόνων δικαίου. Στο βιβλίο του ο Βλαχογιάννης επεξεργάζεται τις μεταβολές αυτές και αποτυπώνει όψεις του ελληνικού ζωντανού Συντάγματος στη μετά την κρίση εποχή με την επίκληση δύο τομεακών παραδειγμάτων: του δημοσιονομικού και του οικονομικού Συντάγματος (σε σχέση με τις ιδιωτικοποιήσεις). Και τα δύο αυτά παραδείγματα αποκαλύπτουν πτυχές του πραγματικού Συντάγματος, το οποίο διαμορφώνεται μέσα από την αλληλεπίδραση με τους στόχους, τους κανόνες και τους θεσμούς που εγκαθιδρύει η ευρωπαϊκή οικονομική διακυβέρνηση.

Οι μεταρρυθμίσεις στην ευρωπαϊκή οικονομική διακυβέρνηση αποτέλεσαν αφορμή μιας ευρύτερης συζήτησης για το μέλλον της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Ταυτόχρονα προβλήθηκε η έννοια της συνταγματικής ταυτότητας ως ένα νέο μέσο οριοθέτησης της ευρωπαϊκής ενοποίησης. Ο σεβασμός της συνταγματικής ταυτότητας των κρατών μελών αξιοποιήθηκε από την νομολογία εθνικών δικαστηρίων για να αμφισβητηθεί η πορεία της Ευρωπαϊκής Ένωσης και να επανέλθει στο προσκήνιο η συγκρουσιακή προσέγγιση της σχέσης συνταγματικών τάξεων και ευρωπαϊκού δικαίου, που είχε υποχωρήσει την εποχή της ευμάρειας. 

ΙΙΙ.

Η έννοια της συνταγματικής ταυτότητας αποδεικνύεται επίσης κρίσιμη στο πλαίσιο της δεύτερης μεγάλης κρίσης που έπληξε την Ευρώπη τα τελευταία χρόνια. Η προσφυγική και μεταναστευτική κρίση, σε συνάρτηση με την οικονομική, εξέθρεψε τον ακροδεξιό εθνολαϊκισμό ακόμη και σε χώρες ή σε περιφέρειες όπου η οικονομία δεν είχε επηρεάσει την ανάπτυξη, την απασχόληση και το βιοτικό επίπεδο. Η ραγδαία άνοδος του εθνολαϊκισμού, του ρατσισμού και του αντιευρωπαϊσμού αλλού έλαβε τη μορφή της απροκάλυπτης παραβίασης του δημοκρατικού κράτους δικαίου, όπως στην Πολωνία και την Ουγγαρία, ενώ αλλού μιας πιο συγκεκαλυμμένης διάβρωσης του ευρωπαϊκού θεσμικού κεκτημένου, όπως στην Ιταλία, την Αυστρία και τη Σλοβακία. Αυτή η ακροδεξιά αντισυστημικότητα καλλιεργήθηκε στο ίδιο έδαφος με τον κινηματικό ψευδοριζοσπαστικό αντιευρωπαϊσμό ενός μέρους της Αριστεράς.

Σε αυτή τη συγκυρία συντελείται μια σειρά κοσμογονικών αλλαγών, απρόβλεπτων εκ πρώτης όψεως αλλά απολύτως εξηγήσιμων, με κορυφαίες το Brexit και την εκλογή Τραμπ. Η Ευρώπη συμπιέζεται από εξωτερικές δυνάμεις που απροκάλυπτα την επιβουλεύονται και ενισχύουν τις κεντρόφυγες τάσεις, πρωτίστως από τις ΗΠΑ του Τραμπ και τη Ρωσία του Πούτιν, ενώ εσωτερικά σπαράσσεται από τη σύγκρουση των ανερχόμενων εθνολαϊκιστών με τα απαξιωμένα παραδοσιακά φιλοευρωπαϊκά πολιτικά κόμματα. Στο παίγνιο αυτό κρίσιμος ήταν ο ρόλος των νέων μορφών πολιτικής επικοινωνίας, των μέσων κοινωνικής δικτύωσης, των fake news και της δαιμονοποίησης των αντιπάλων.

Ο Βλαχογιάννης εξετάζει τη διττή λειτουργία της έννοιας της συνταγματικής ταυτότητας με γνώμονα το αν γίνεται αντικείμενο επίκλησης από το Δικαστήριο της Ευρωπαϊκής Ένωσης ή τα εθνικά συνταγματικά δικαστήρια. Στην πρώτη περίπτωση η επίκληση εμφανίζεται μάλλον ανώδυνη, ενώ στη δεύτερη περίπτωση τροφοδοτεί νέες διαιρετικές τομές στο εσωτερικό των κρατών μελών. Ιδιαίτερο ενδιαφέρον παρουσιάζει το ερώτημα που τίθεται στο βιβλίο αν η πρόσφατη νομολογία του Συμβουλίου της Επικρατείας έχει ως αποτέλεσμα τη διαμόρφωση μιας πρωτόλειας εθνικής συνταγματικής ταυτότητας. Οι πρόσφατες αποφάσεις του ΣτΕ (Ολ ΣτΕ 1749-1750/2019) για τη διδασκαλία των θρησκευτικών, φαίνεται να επιβεβαιώνουν αυτό το συμπέρασμα. Κατά τον συγγραφέα το ΣτΕ ανέδειξε αξιακά ταυτοτικά στοιχεία της ελληνικής συνταγματικής παράδοσης ως απάντηση στην επικυριαρχία του οικονομικού στοιχείου που συνοδεύει την νέα ευρωπαϊκή οικονομική διακυβέρνηση.

ΙV.

Ας επιτραπεί εδώ μια μικρή παρέκβαση. Ποιος ήταν τελικά ο ρόλος των δικαστών στην ελληνική οικονομική κρίση; Η συζήτηση για τα όρια (συν)διαμόρφωσης των πολιτικών αποφάσεων από τον δικαστή είναι εξίσου παλιά με το ερώτημα πόσο ανεξάρτητη (μπορεί να) είναι η Δικαιοσύνη από πολιτικές παρεμβάσεις. Στην παραδοσιακή θεωρία οι απαντήσεις μοιάζουν απλές: ο δικαστής περιορίζεται σε νομικές κρίσεις ενώ η πολιτική εξουσία έχει την ευθύνη λήψης πολιτικών αποφάσεων και υλοποίησής τους. Πόσο ευκρινής είναι, ωστόσο, η διάκριση μεταξύ νομικών κρίσεων και πολιτικών αποφάσεων; Πόσο ανεπηρέαστος μπορεί να θεωρείται ο δικαστής, όταν μια σειρά ζητημάτων που αφορούν το εν γένει υπηρεσιακό καθεστώς και την εξέλιξή του συγκαθορίζονται από τους εκάστοτε κυβερνώντες, με κλασικότερο παράδειγμα τη συνταγματική πρόβλεψη ότι η ηγεσία των τριών ανώτατων δικαστηρίων ορίζεται με απόφαση της κυβέρνησης;

Παρ’ όλα αυτά το μείζον πρόβλημα της Δικαιοσύνης στην Ελλάδα δεν είναι η αμφισβήτηση της ανεξαρτησίας της από την πολιτική τάξη. Τόσο το Συμβούλιο της Επικρατείας, ένας θεσμός που διατήρησε το κύρος του παρά τη γενικευμένη κρίση θεσμών, όσο και απλά ειρηνοδικεία έχουν το ανάστημα να αντιτάσσονται σε κρίσιμες πολιτικές επιλογές. Δεν ήταν λίγες οι φορές που η ελληνική Δικαιοσύνη επέδειξε έντονο ακτιβισμό σε θέματα περιβαλλοντικής προστασίας, κοινωνικής πολιτικής ή οικονομικών ελευθεριών αποδεικνύοντας ότι, παρά τη βραδυπορία και τις λοιπές παθογένειες του δικαστικού συστήματος, δεν αποτελεί πειθήνιο όργανο των κυβερνώντων ακόμη και όταν αυτοί διαθέτουν ευρύτατη λαϊκή νομιμοποίηση. Αυτός ο δικαστικός ακτιβισμός έχει άλλωστε προκαλέσει συχνά την κριτική ή και φραστικές εκρήξεις υπουργών.

Αξιοσημείωτη είναι πάντως η στάση που κράτησαν οι δικαστές απέναντι στα περιοριστικά μέτρα μετά την κρίση, τόσο στην Ελλάδα όσο και στις άλλες πληττόμενες χώρες της Νότιας Ευρώπης. Υιοθετώντας κατ’ ουσίαν τη διαφοροποίηση μεταξύ πεδίων υψηλής και τρέχουσας πολιτικής, ο δικαστής επέδειξε μία αξιοπρόσεκτη αυτοσυγκράτηση, αποφεύγοντας κατά κανόνα να ανατρέψει τη στρατηγική δημοσιονομικής προσαρμογής ή τη διαπραγματευτική τακτική που προέκριναν οι κυβερνήσεις απέναντι στην τρόικα και στους Ευρωπαίους εταίρους. Με κορυφαίο παράδειγμα την απόφαση του ΣτΕ για το Μνημόνιο Ι, ο δικαστής δεν υποκατέστησε την πολιτική τάξη σε αποφάσεις υψηλής πολιτικής, ούτε καν σε περιπτώσεις όπου η επιχειρηματολογία υπέρ της αντισυνταγματικότητάς τους υπήρξε ισχυρότατη.

Ο δικαστής αναπόδραστα, όταν καλείται να κρίνει πάνω σε ζητήματα που ενδεχομένως επηρεάζουν τη συνολική πορεία της χώρας, κινείται στα όρια μεταξύ πολιτικής απόφασης και νομικής κρίσης. Η διασφάλιση του κύρους του και η πειστική τεκμηρίωση των αποφάσεών του αποτελούν προϋπόθεση για να επιτελέσει με αξιοπιστία τη λειτουργία του. Από την άλλη πλευρά έχει αποδειχθεί ιστορικά ότι η πολιτική υπερισχύει, στα υψηλά θέματα, απέναντι στον δικαστή. Το New Deal τη δεκαετία του ’30 συνοδεύθηκε από νομολογιακή στροφή και «υποταγή» του δικαστή στην πολιτική, όπως και οι μεταρρυθμίσεις του Βίλι Μπραντ στα τέλη της δεκαετίας του ’60 στη Γερμανία και του Μιτεράν τη δεκαετία του ’80. Επρόκειτο πράγματι για υψηλή πολιτική στις περιόδους αυτές. Οι μεταβολές στην ευρωπαϊκή οικονομική διακυβέρνηση θα μπορούσαν να χαρακτηριστούν ως αντίστοιχης εμβέλειας αλλαγές. Αυτό δεν ισχύει όμως για όλες τις περιοριστικές πολιτικές που κλήθηκαν να εφαρμόσουν τα κράτη μέλη που έγιναν δανειολήπτες.

V.

Η οικοδόμηση της ολοκληρωμένης ευρωπαϊκής οικονομικής διακυβέρνησης αποτελεί αναγκαία συνθήκη για την επιβίωση της νομισματικής ένωσης. Αυτό σημαίνει, καταρχάς, πλήρη δημοσιονομική ένωση στην Ευρωζώνη, ισχυρό προϋπολογισμό και αναδιανεμητικές πολιτικές, μηχανισμούς μεταφοράς πόρων και αμοιβαιοποίηση του χρέους. Σημαίνει επίσης κοινή οικονομική πολιτική, δηλαδή συμμετρική κατανομή του κόστους προσαρμογής μεταξύ πλεονασματικών και ελλειμματικών κρατών-μελών, υψηλότερο βαθμό φορολογικής ενοποίησης και κοινές πολιτικές για την ανάπτυξη και την απασχόληση. Οι δομικές ατέλειες της Ευρωζώνης δεν θεραπεύονται μέσω των περιοριστικών μέτρων και της εσωτερικής υποτίμησης, αλλά μόνο με την εμβάθυνση της δημοσιονομικής και της οικονομικής ένωσης.

Θεμελιώδη στόχο της νέας αρχιτεκτονικής πρέπει να αποτελέσει επίσης η ενίσχυση της κοινωνικής διάστασης της ευρωπαϊκής ενοποίησης. Αυτό δεν σημαίνει ομογενοποίηση των συστημάτων κοινωνικής προστασίας των κρατών-μελών που παρουσιάζουν σημαντικές οργανωτικές και χρηματοδοτικές διαφοροποιήσεις, με αποτέλεσμα να μην είναι ούτε ευχερής ούτε επιθυμητή σε πολλές περιπτώσεις η προσαρμογή τους σε ένα ενιαίο πρότυπο. Όμως απαιτείται να ενισχυθεί ο αναδιανεμητικός ρόλος του ενωσιακού προϋπολογισμού, να αμβλυνθούν οι ανισότητες ως προς τη συμμετοχή του κόσμου της εργασίας στην κοινωνική πρόοδο και να αρθούν οι στρεβλώσεις στον ανταγωνισμό μεταξύ των κρατών-μελών. Κρίσιμη επομένως σε αυτή τη φάση είναι η συζητούμενη ενίσχυση των κοινωνικών πολιτικών και των κοινωνικών δικαιωμάτων μέσα στο πλαίσιο του Ευρωπαϊκού Εξαμήνου, η ενίσχυση δηλαδή της κοινωνικής διάστασης εντός ενός μηχανισμού διασφάλισης πρωτίστως της δημοσιονομικής πειθαρχίας.

Ωστόσο η νέα ευρωπαϊκή οικονομική διακυβέρνηση δεν μπορεί να προχωρήσει ερήμην των εθνικών συνταγματικών τάξεων. Ο διάλογος ανάμεσα στον Ευρωπαίο και τον εθνικό νομοθέτη, οι δάνειες σκέψεις μεταξύ των εθνικών δικαστών που κλήθηκαν να κρίνουν τη συνταγματικότητα των περιοριστικών μέτρων, η ανακατανομή ρόλων εντός της οικονομικής διακυβέρνησης, η ανάδυση νέων θεσμικών αντισταθμισμάτων στο εσωτερικό των κρατών αποτελούν ζητήματα που θα συνεχίσουν να απασχολούν έντονα και τα επόμενα χρόνια πολιτικούς επιστήμονες, συνταγματολόγους και ιδίως την πολιτική τάξη και τον δικαστή στην Ευρώπη. Το βιβλίο του Βλαχογιάννη αποτελεί μία πολύτιμη συνεισφορά στον διάλογο αυτό, αποσαφηνίζοντας τα πεδία ώσμωσης αλλά και σύγκρουσης των Συνταγμάτων με την νέα ευρωπαϊκή οικονομική διακυβέρνηση.