(σε συνεργασία με τον Δημήτρη Απίστουλα, 284 σελ., εκδ. Παπαζήση, Αθήνα 2006).
{gallery}eksofylla/3{/gallery}
Στο πλαίσιο του διαλόγου για τη μετάβαση σε νέα μοντέλα κρατικής οργάνωσης και λειτουργίας διασταυρώνονται δυο εξαιρετικά κρίσιμες προβληματικές: Αφ’ ενός, το ζήτημα της αποτελεσματικότητας και αποδοτικότητας των μηχανισμών του κοινωνικού κράτους, της ικανότητάς τους να εγγυηθούν την κοινωνική ασφάλεια, την αλληλεγγύη και την κοινωνική συνοχή χωρίς να υπονομεύουν την ανταγωνιστικότητα της οικονομίας. Αφ’ ετέρου, το ζήτημα της επαναοριοθέτησης της σχέσης του κεντρικού κράτους τόσο με την αγορά και την κοινωνία πολιτών, όσο και με τους επιμέρους αποκεντρωμένους και αυτοδιοικούμενους φορείς και οργανισμούς. Οι δυο αυτές διαστάσεις της αναδιάρθρωσης του σύγχρονου κράτους είναι μεν σχετικά αυτοτελείς, όμως παράλληλα εμφανίζουν ποικίλες όψεις συνάρθρωσης. Η κρισιμότερη από αυτές μπορεί να συμπυκνωθεί στο ευρύτερο ζήτημα της κατανομής ρόλων και αρμοδιοτήτων μεταξύ του κεντρικού κράτους και των οργανισμών τοπικής αυτοδιοίκησης στο πεδίο της κοινωνικής πολιτικής.
Στο πλαίσιο του παραδοσιακού κοινωνικού κράτους, που καλούνταν να αντιμετωπίσει τους κλασικούς κοινωνικούς κινδύνους και ανάγκες της βιομηχανικής εποχής, ο ρόλος της κεντρικής κοινωνικής διοίκησης υπήρξε ευρύτατος, τόσο στο επίπεδο της καταγραφής και στατιστικής αποτύπωσης των κοινωνικών προβλημάτων όσο και στα επίπεδα του σχεδιασμού και της υλοποίησης των επιμέρους κοινωνικών πολιτικών. Η εμφάνιση των νέων κοινωνικών κινδύνων, πρωτίστως η επέκταση των φαινομένων κοινωνικού αποκλεισμού, αλλά και η αμφισβήτηση της επάρκειας των «κρατικοκεντρικών» δομών κοινωνικής προστασίας, είχαν ως συνέπεια να επιχειρηθεί σταδιακά η συρρίκνωση των κλασικών επιδοματικών παρεμβάσεων, η επικέντρωση του ρόλου της κεντρικής διοίκησης σε επιτελικές ιδίως λειτουργίες και η ανάδειξη των πλεονεκτημάτων της κοινωνικής δράσης που αναλαμβάνουν οι αποκεντρωμένες αρχές και οι οργανισμοί τοπικής αυτοδιοίκησης.
Η μελέτη αυτή δεν επικεντρώνεται ούτε στην αφηρημένη θεωρητική ανάλυση των πεδίων και των δράσεων κοινωνικής προστασίας που θα μπορούσαν ή θα έπρεπε να μεταφερθούν από την κεντρική κοινωνική διοίκηση σε τοπικό επίπεδο, ούτε απλώς στην κριτική προσέγγιση της υφιστάμενης θεσμικής οργάνωσης ως προς τις κοινωνικές αρμοδιότητες των οργανισμών τοπικής αυτοδιοίκησης. Ασφαλώς τα δυο προαναφερθέντα ερευνητικά πεδία προσεγγίζονται σε επιμέρους ενότητες της μελέτης. Όμως το κεντρικό ζήτημα το οποίο αναλύεται στην παρούσα έρευνα αποτελεί ο συντονισμός και η δικτύωση των ποικίλων, διάσπαρτων κοινωνικών υπηρεσιών, με άξονα την εμπειρία από την εφαρμογή του προγράμματος με τίτλο «Ενέργειες υποστήριξης ατόμων που απειλούνται ή πλήττονται με αποκλεισμό από την αγορά εργασίας στο πλαίσιο των δράσεων του δικτύου κοινωνικών-υποστηρικτικών υπηρεσιών σε τοπικό επίπεδο», του οποίου η υλοποίηση ξεκίνησε το φθινόπωρο του 2002. Το πρωτοποριακό αυτό πρόγραμμα –καινοτόμο όχι μόνο για τη χώρα μας αλλά ευρύτερα σε ευρωπαϊκό επίπεδο– είχε ως βασικό σκοπό, όπως αναφέρεται στο Επιχειρησιακό Πρόγραμμα «Υγεία-Πρόνοια» του Γ΄ Κοινοτικού Πλαισίου Στήριξης, την εξυπηρέτηση ατόμων που τελούν σε καθεστώς κοινωνικού αποκλεισμού.
Ωστόσο στην παρούσα μελέτη επιχειρείται να αναδειχθεί πώς το εν λόγω πρόγραμμα λειτούργησε εν τέλει ως μοντέλο συνολικής αναδιάρθρωσης του τρόπου οργάνωσης των υπηρεσιών κοινωνικής φροντίδας και της κατανομής ρόλων μεταξύ κεντρικής διοίκησης και τοπικής αυτοδιοίκησης. Μέσα από την ανάλυση του συγκεκριμένου προτύπου και τις θεωρητικές αναγωγές στις επιμέρους οργανωσιακές λογικές και σκοπιμότητες από τις οποίες εμφορείται, επιχειρείται στη μελέτη η ανάδειξη ενός νέου τρόπου διοικητικής διάρθρωσης και λειτουργίας των μηχανισμών κοινωνικής πολιτικής, με επίκεντρο τους πρωτοβάθμιους οργανισμούς τοπικής αυτοδιοίκησης. Βασική μεθοδολογική αφετηρία της μελέτης αποτελεί ακριβώς η θέση ότι η συζήτηση για τις αναγκαίες οργανωτικές μεταρρυθμίσεις στο σύστημα διακυβέρνησης και διοίκησης δεν είναι ορθό να διεξάγεται κατά τρόπο συνολικό και άρα απλουστευτικό, αλλά έχει ως προαπαιτούμενο να διερευνώνται οι ειδικές διοικητικές-οργανωτικές δομές που εκάστοτε αρμόζουν, με γνώμονα τις ιδιαιτερότητες κάθε επιμέρους τομεακής δημόσιας πολιτικής. Η σχέση του τρόπου συνάρθρωσης των διαφορετικών τομέων και επιπέδων διοίκησης με το περιεχόμενο κάθε δημόσιας πολιτικής είναι εξαιρετικά σημαντικό να διερευνηθεί συστηματικά πριν από οποιοδήποτε μεταρρυθμιστικό εγχείρημα. Υπό αυτό το πρίσμα επιχειρείται στην παρούσα μελέτη η επεξεργασία ενός νέου διοικητικού προτύπου στον τομέα της κοινωνικής φροντίδας, με έμφαση στις πολιτικές καταπολέμησης των πολυδιάστατων φαινομένων κοινωνικού αποκλεισμού.
Η μελέτη είναι διαρθρωμένη σε πέντε κεφάλαια. Στο πρώτο κεφάλαιο εξετάζονται κατ’ αρχάς οι σύγχρονες εξελίξεις όσον αφορά την οργάνωση και λειτουργία του κοινωνικού κράτους της μεταβιομηχανικής εποχής, ενόψει ιδίως των νέων κοινωνικών κινδύνων και των πολυδιάστατων φαινομένων κοινωνικού αποκλεισμού. Στο πλαίσιο αυτό επιχειρείται να αναδειχθεί πώς οι κοινωνικές και οικονομικές ανακατατάξεις και η ενεργοποίηση νέων μορφών κοινωνικής αλληλεγγύης ανανοηματοδοτούν και εμπλουτίζουν τις παραδοσιακές αντιλήψεις για τις παρεμβάσεις του συστήματος κοινωνικής προστασίας, σηματοδοτώντας παράλληλα ένα νέο κοινωνικό ρόλο για την τοπική αυτοδιοίκηση. Οι αρχές της επικουρικότητας, της εξατομίκευσης και της προαιρετικότητας, ως θεμελιώδεις αρχές που διέπουν την προνοιακή τεχνική, προσαρμόζονται στις νέες συνθήκες της ύστερης νεωτερικότητας και συναρμόζονται με την αρχή της εγγύτητας που διέπει τη δράση των οργανισμών τοπικής αυτοδιοίκησης. Η καταπολέμηση του κοινωνικού αποκλεισμού, ως φαινομένου που προσεγγίζεται με μονάδα ανάλυσης τις τοπικές κοινωνίες –και όχι τα άτομα ή τα νοικοκυριά όπως η στατική έννοια της φτώχειας–, αποδεικνύεται ότι μπορεί να επιτευχθεί αποτελεσματικότερα μέσα από τη δράση των κοινωνικών υπηρεσιών της τοπικής αυτοδιοίκησης, που με τη σειρά τους καλούνται να λειτουργήσουν με βάση μια νέα αντίληψη για τον κοινωνικό τους ρόλο.
Η αναγκαιότητα και οι βασικές κατευθύνσεις αυτής της νέας αντίληψης για τον κοινωνικό ρόλο των οργανισμών τοπικής αυτοδιοίκησης διερευνώνται στο δεύτερο κεφάλαιο της μελέτης. Με αφετηρία την ανάλυση της αποσπασματικότητας, της αναποτελεσματικότητας και των συντονιστικών ανεπαρκειών των μηχανισμών κοινωνικής προστασίας επιχειρείται να τεκμηριωθεί ότι πρωταρχική μεταρρυθμιστική προτεραιότητα στον τομέα της κοινωνικής πολιτικής δεν αποτελεί καθεαυτός ο σχεδιασμός και η χρηματοδότηση νέων προγραμμάτων και δομών κοινωνικής προστασίας και προώθησης στην απασχόληση, αλλά ο συντονισμός και η δικτύωση των υφιστάμενων, κατακερματισμένων υπηρεσιών και δράσεων, προκειμένου να αποφευχθούν κατ’ αρχάς οι αλληλεπικαλύψεις και οι ενίοτε «ανταγωνιστικές» παρεμβάσεις φορέων και προγραμμάτων που εποπτεύονται ή υλοποιούνται από διαφορετικές οργανωτικές μονάδες της κεντρικής διοίκησης.
Πέρα από την εξοικονόμηση πόρων και την ενίσχυση της αποτελεσματικότητας των υφιστάμενων δομών, ο συντονισμός και η δικτύωση αποτελούν προϋπόθεση για μια εξαιρετικά κρίσιμη λειτουργία των φορέων κοινωνικής πολιτικής, που συνίσταται στην καταγραφή των αναγκών των επιμέρους ευάλωτων πληθυσμιακών ομάδων σε κάθε γεωγραφική περιοχή, καθώς και τη ροή της σχετικής πληροφόρησης σε οριζόντιο και κάθετο επίπεδο. Όπως υποστηρίζεται στη μελέτη, για την ευθύνη της δικτύωσης το διοικητικό-οργανωτικό επίπεδο που κρίνεται ενδεδειγμένο αποτελούν οι πρωτοβάθμιοι οργανισμοί τοπικής αυτοδιοίκησης. Ως οργανωτικό πρότυπο για το συντονισμό και τη δικτύωση των δομών και προγραμμάτων κοινωνικής πολιτικής χρησιμοποιείται το Δίκτυο κοινωνικών υποστηρικτικών υπηρεσιών που συγκροτήθηκε και λειτούργησε σε επίπεδο δήμων και κοινοτήτων.
Στο τρίτο κεφάλαιο της μελέτης αναλύονται οι αρχές οργάνωσης και διοίκησης του Δικτύου, ως αποκεντρωμένου υποσυστήματος του εθνικού συστήματος κοινωνικής φροντίδας, του οποίου ωστόσο το πεδίο παρέμβασης υπερβαίνει τον τομέα της κοινωνικής πρόνοιας και επιχειρεί να διασυνδέσει ποικίλους και ετερογενείς μηχανισμούς κοινωνικής πολιτικής, που ως κοινό γνώρισμα παρουσιάζουν τον προσανατολισμό τους στην καταπολέμηση επιμέρους εκφάνσεων του κοινωνικού αποκλεισμού. Το Δίκτυο αποτελεί ένα δισυπόστατο μηχανισμό διασύνδεσης φορέων κοινωνικής πολιτικής και εξατομικευμένης προσέγγισης ατόμων ή πληθυσμιακών ομάδων που απειλούνται ή πλήττονται από κοινωνικό αποκλεισμό, καταγράφοντας παράλληλα τις δομές, τις ομάδες-στόχους, τις ανάγκες και τη ζήτηση για κοινωνικές παροχές. Στο κεφάλαιο αυτό προσεγγίζεται επίσης το θεσμικό πλαίσιο που διέπει τη λειτουργία του Δικτύου, η οργανωτική του διάρθρωση, η διοίκηση των αποκεντρωμένων υπηρεσιών του, οι αρμοδιότητες των εποπτικών και συντονιστικών μηχανισμών και η διαδικασία διασφάλισης της οριζόντιας επικοινωνίας. Σημαντική είναι η ανάδειξη της λειτουργίας του πληροφοριακού συστήματος του Δικτύου, καθώς και των ειδικών προγραμμάτων κατάρτισης των στελεχών του, ως προϋποθέσεων για την αποτελεσματική ανάπτυξη του οριζόντιου συντονισμού.
Το τέταρτο κεφάλαιο της μελέτης επικεντρώνεται στις μορφές εσωτερικής οργάνωσης και λειτουργίας των αποκεντρωμένων κοινωνικών υπηρεσιών, που διαθέτουν λειτουργική αυτοτέλεια σε τοπικό επίπεδο, καθώς και στους διαύλους με τους οποίους επικοινωνούν με τις τοπικές κοινωνίες. Η αυτοτέλεια των αποκεντρωμένων υπηρεσιών διασφαλίζει μεν σημαντική διακριτική ευχέρεια των στελεχών τους, όμως μέσω της εφαρμογής δεικτών αποδοτικότητας και της ανταλλαγής καλών πρακτικών η λειτουργία τους «ομογενοποιείται», διευκολύνοντας τον έλεγχο της ποιότητας και της αξιολόγησης των υπηρεσιών με γνώμονα ποσοτικά και ποιοτικά κριτήρια. Στο ίδιο κεφάλαιο αναλύονται τα στάδια διασύνδεσης των αποκεντρωμένων υπηρεσιών του Δικτύου με δομές που δραστηριοποιούνται σε τοπικό επίπεδο και τα στάδια της εξατομικευμένης προσέγγισης και συμβουλευτικής διαδικασίας. Περαιτέρω, διερευνώνται τα αποτελέσματα της αξιολόγησης του Δικτύου με γνώμονα τόσο την πορεία εξέλιξης των ποσοτικών στόχων όσο και τη μέτρηση του βαθμού αποδοχής από τους επωφελούμενους και επιχειρείται μια συνολική αποτίμηση της αποτελεσματικότητάς του.
Στο πέμπτο κεφάλαιο αναλύεται η άμεση συνάρτηση των σύνθετων φαινομένων κοινωνικού αποκλεισμού με το διοικητικό-οργανωτικό μοντέλο της δικτύωσης σε τοπικό επίπεδο, προκειμένου να αναδειχθούν οι στρεβλώσεις που επισημαίνονται στον κεντρικό σχεδιασμό και συντονισμό του Δικτύου. Ειδικότερα, προσεγγίζονται κριτικά οι αλληλεπικαλύψεις μεταξύ αφ’ ενός των συνοδευτικών υποστηρικτικών υπηρεσιών του Υπουργείου Απασχόλησης και Κοινωνικής Προστασίας και αφ’ ετέρου του Δικτύου κοινωνικών υπηρεσιών του Υπουργείου Υγείας και Κοινωνικής Αλληλεγγύης και προτείνεται η λειτουργική τους συγχώνευση, ενώ παρουσιάζονται επίσης διαφορετικά μοντέλα χρηματοδότησης των κοινωνικών υπηρεσιών της πρωτοβάθμιας τοπικής αυτοδιοίκησης. Περαιτέρω, εξετάζεται μια σειρά παραμέτρων σχετικών με την αναβάθμιση, τον εξορθολογισμό και τη μετεξέλιξη των κοινωνικών λειτουργιών της τοπικής αυτοδιοίκησης.
